Що далі? Кроки по відбудові України після війни

Повоєнна відбудова — це не відновлення України до довоєнного стану. Йдеться про глибоку модернізацію країни на шляху до вступу в Євросоюз. Усі найважливіші елементи економіки та суспільства мають здійснити стрибок уперед і пройти реформи, щоб допомогти Україні позбутися своєї пострадянської спадщини та стати повноцінною демократією із сучасною економікою, сильними інститутами та потужним оборонним сектором.

Новини.LIVE пропонує читачам важливі тези з книги "Відновлення України: принципи та політика", підготовленої міжнародним колективом авторів в рамках проєкту "Українська ініціатива" європейського Центру досліджень економічної політики (CEPR). Рекомендації щодо пріоритетів повоєнної відбудови та реформ державного управління підготовлені Тимофієм Миловановим (Київська школа економіки, Піттсбурзький університет) та Жераром Роланом (Каліфорнійський університет, Берклі; Центр досліджень економічної політики (CEPR); Національне бюро економічних досліджень (NBER)).

Повоєнна відбудова та реформи державного управління

Після війни Україна матиме шанс позбутися залишків радянських законів і перетворитися на сучасну зразкову демократичну країну. Вона матиме шанс модернізувати не лише інфраструктуру, економіку, системи освіти та охорони здоров’я, але й модернізувати свою політичну та судову системи та стати повноправним членом Європейського Союзу. 

Україна потребує підтримки ЄС та інших міжнародних організацій у розбудові сильних інституцій, перезавантаженні судової системи та завершенні реформи державної служби. Просування людей на вищі посади за заслугами та безкомпромісне виконання законів забезпечать демократичний розвиток України та не дадуть їй скотитися до авторитаризму.

"Зважаючи на це, ми також не рекомендуємо жодних реформ, які б посилили повноваження президента та послабили повноваження парламенту. Ми підтримуємо подальшу децентралізацію повноважень з ухвалення рішень на користь громад", — зазначають автори рекомендацій. 

Враховуючи вартість і складність повоєнної відбудови, яка має поєднуватися з європейською інтеграцією, варто створити агенцію з реконструкції під проводом ЄС, яка одночасно очолить відновлення та підготує Україну до вступу в ЄС (агенція припинить свою діяльність у день вступу до ЄС). Ця агенція також може стати кузнею кваліфікованих і некорумпованих кадрів для державної служби України.

Дуже важливо, щоб український уряд був відповідальним за відбудову, тобто визначав пріоритети та пропонував проекти для реалізації Агенцією. Агенція матиме право вето на проєкти, а суди виноситимуть остаточне рішення, якщо вето буде оскаржено. Не менш важливо залучати українських експертів до розробки проектів і використовувати принцип співфінансування, щоб українські державний і приватний сектори були зацікавлені в реалізації цих проектів. 

Щоб забезпечити швидку реалізацію проектів відбудови та водночас ефективне використання коштів, вчені рекомендують: (1) аудити пост-фактум, а не попередні оцінки проектів (особливо враховуючи, що складні проекти можуть змінюватися під час реалізації); (2) рамкові угоди та (3) відкриті контракти. Безумовно, Україна повинна покладатися на наявну систему закупівель, що забезпечує прозорість (ProZorro), і далі оцифровувати не лише закупівлі, а й нагляд за виконанням контрактів.

Cудова реформа є ключовою для результативності зусиль з відбудови. Це необхідна умова не лише для надходження інвестицій, а й для покарання колаборантів, вирішення питань під час відбудови та (разом із законами про конкуренцію) для того, щоб олігархи не відновили свою владу після війни та щоб не з’являлися нові олігархи. Для підтримки деолігархізації та забезпечення демократії знадобляться ще дві реформи: політична, яка зменшить вхідні бар’єри для політичних партій, а, отже, сприятиме притоку "свіжої крові" в політику, і реформа ЗМІ, яка мінімізує залежність журналістів від олігархів і забезпечить відповідальне створення ними суспільного блага, яким є інформація.

Повоєнна Україна має стати повноцінною ліберальною демократією

Сьогодні Україна бореться за свою свободу і право на існування як демократичної держави. Про цю "велику мету" слід пам’ятати на етапі відбудови. Буде спокуса виправдати концентрацію влади "потребою у швидкості" відбудови. Значна частина українського суспільства може навіть підтримувати концентрацію влади. Так, наприклад, дослідження "Соціального моніторингу" Інституту соціології НАН України показують, що до 2020 року близько 55-60% українців вважали, що кілька сильних лідерів можуть зробити для України більше, ніж закони та дискусії.

Першою загрозою може стати сповзання до автократії.

Ще одна загроза — популістська диктатура.

Наразі немає сенсу спекулювати про те, хто в Україні може бути ймовірним очільником популістської чи націоналістичної диктатури, але такий розвиток подій явно поставить під загрозу вступ України до ЄС і зрадить прагнення Євромайдану.

Тому Україні потрібні сильні інститути для забезпечення її демократичного розвитку. Наприклад, ключовим інститутом є просування людей на вищі посади на основі заслуг. Відбір за принципом лояльності, а не заслуг, був помітним у багатьох сферах, включно з політикою. Однак така система створює передумови для величезної концентрації влади. У рамках руху України до ЄС країна повинна замінити систему патронажу прозорими та заснованими на правилах процедурами відбору, які вже законодавчо закріплені в багатьох сферах, але не завжди виконуються. Крім того, оскільки українські закони прямо забороняють будь-яку дискримінацію, прозорість забезпечить інклюзивність, тим самим сприяючи подальшому зміцненню демократичних тенденцій. 

Лише інклюзивна демократія може забезпечити міцну основу для успіху країни (що включає приведення України у відповідність до стандартів ЄС) і захистити від "сильної руки" та інших автократичних тенденцій, які можуть виникнути після війни.

Україна має затвердити потрібні інститути одразу після закінчення війни (а підготувати їх уже під час війни)

Україна має затвердити відповідні інститути безпосередньо після війни не лише тому, що умови під час відбудови будуть іншими, ніж під час війни. Є всі підстави вважати, що інститути, які будуть створені в повоєнній Україні, впливатимуть на її майбутнє принаймні на десятиліття вперед. І було б серйозною помилкою вважати, що створювати потрібні для майбутнього України інститути слід лише після закінчення ранньої фази відбудови.

Одним із аргументів є те, що відбудова вимагатиме швидкого ухвалення рішень і що звичайне демократичне прийняття рішень на основі консенсусу є надто повільним, тому слід чекати до кінця ранньої фази відбудови, перш ніж створювати нормальні демократичні інститути. Справді, рання стадія повоєнної відбудови України вимагатиме швидких рішень у багатьох сферах. Тим не менше, існують способи забезпечити швидке ухвалення рішень, повністю сумісні зі встановленням демократичних інститутів із самого початку. Обґрунтування того, що розбудову демократичних інститутів слід відкласти через специфіку повоєнної реконструкції, несе ризик створення інститутів із вадами, які, ймовірно, зберігатимуться протягом тривалого часу.

Інший аргумент полягає в тому, що доки росія не зазнає остаточної поразки та не буде неспроможна знову вести війну, Україна має залишатися на стежці війни та не може дозволити собі створити демократичні інститути. Цей аргумент хибний з двох причин. По-перше, військова готовність зовсім не є несумісною з демократією. Іншими словами, цілком можливо встановити демократичне правління, готуючись до агресії. По-друге, постійна мілітаризація всієї країни ризикує створити інерцію та посилити потенційних автократів, які прагнуть побудувати недемократичну державу.

Початковий етап відбудови вимагатиме швидкого ухвалення рішень і координації

Початкова стадія відбудови вимагатиме швидкого реагування в багатьох сферах. До них належать: невідкладне харчове та медичне забезпечення; тимчасовий притулок для тих, чиє житло було зруйновано російською армією; відновлення основної інфраструктури, як-от ліній електропередач та зв’язку, джерел чистої води, залізниці, доріг тощо. Більшість екстреної допомоги потребуватиме швидкої доставки.

Коли важливі швидкість і ефективність досягнення цілей, що матиме місце на початку повоєнного періоду відбудови, є очевидні переваги директивного розподілу ресурсів (порівняно зі стандартним ринковим механізмом, який спирається на ціни) та інтенсивного застосування централізованого механізму ухвалення рішень. Потреба у більшій централізації та меншому використанні ринкових механізмів порівняно зі "звичайним" мирним часом передбачає, що українські інститути протягом раннього періоду відбудови повинні враховувати ці особливі вимоги перехідного періоду. Однак необхідно, щоб ці тимчасові інститути не збереглися й були докорінно змінені, щоб стати інститутами для "нормального" мирного часу.

Як узгодити потребу у швидкості та правильні інститути

Задовольнити обидві потреби — у створенні необхідних інститутів одразу після війни та у швидкості ухвалення рішень — можна, створивши тимчасову агенцію з відбудови України під проводом ЄС, яка діятиме у співпраці з українським урядом.

Подібно до того, як управління реалізацією плану Маршалла здійснювалося спеціалізованою агенцією, план відбудови України та управління коштами багатьох донорів має координувати пов’язана з ЄС незалежна агенція у співпраці з українським урядом. Ця агенція також має допомогти підготувати Україну до реформування її інститутів для приведення їх у відповідність із європейською нормативно-правовою базою. Як перехідне відомство, агенцію потрібно буде закрити в момент вступу України до Європейського Союзу.

Пріоритетність судової реформи

Фундаментальним принципом є те, що Україна не зможе стати повноцінною розвиненою демократією, якщо не пріоритизуватиме встановлення верховенства права. Судова реформа має бути абсолютним пріоритетом. За відсутності некорумпованої та добре налагодженої судової системи Україна не зможе успішно реформувати свої інститути. Відсутність достатнього прогресу в судовій реформі була одним із головних недоліків постмайданного процесу реформ.

Розподіл повноважень між виконавчою та законодавчою гілками влади

З 2014 року в Україні діє напівпрезидентська система, яку іноді також називають парламентсько-президентською. Президент обирається прямим голосуванням і має широкі повноваження. До 2014 року Президент відігравав центральну роль у формуванні уряду. Але тепер уряд підзвітний парламенту, що є особливістю парламентських систем. Президент, однак, прямо впливає на зовнішню політику та оборону. Він може обрати міністра закордонних справ і міністра оборони, і вони йому підзвітні. Президент також має право вносити законодавчі ініціативи, має право вето на законодавчі рішення парламенту. Він також має право призначати генпрокурора (за згодою парламенту) та керівників областей, хоча їх має запропонувати Кабінет Міністрів.

"Найбільшою небезпекою, на наш погляд, було б скочування до сильнішої президентської системи, як та, що існувала за часів Януковича чи Кучми. Зважаючи на те, що в Україні з 2020 року діє пропорційна система парламентських виборів, сильний президент міг би використовувати тактику "розділяй і володарюй" і сприяти фрагментації політичних партій так, щоб де-факто посилити свою роль", — застерігають автори рекомендацій. 

Вони не рекомендують вносити важливі зміни до Конституції одразу після війни. Навіть після війни російська загроза, швидше за все, не зникне, а нинішня система дозволила українським інститутам захистити країну від загарбників. Експерти застерігають від спроб подальшого посилення влади президента. Важливо зберегти згоду парламенту для призначення генерального прокурора, так само, як і право вимагати його відставки.

Запобігти повторній появі олігархів

Першочерговим завданням є імплементація та посилення наявних законів щодо боротьби зі впливом олігархів та їхніх корупційних дій в державному апараті. Це означає розбудову з іноземною допомогою справді некорумпованої судової гілки влади та надання додаткових повноважень НАБУ та ВАКС. Оновлення судової гілки влади є дороговартісною справою, враховуючи потребу відбору та належної підготовки чесних і компетентних суддів. Для того, щоб зробити це відносно швидко, потрібні значні фінансові ресурси, а також досвід, але вартість буде цілком виправданою порівняно з витратами на війну.

Другим пріоритетом є встановлення жорсткої та ефективної політики у сфері конкуренції. Олігархи змогли процвітати, тому що їм вдалося захистити свій бізнес від конкуренції за допомогою впливу в держапараті. Крім того, вони змогли нажити багатство через нечесну приватизацію та корупцію в уряді для придбання інших підприємств та створення конгломератів. Хоча жорстка конкурентна політика сама по собі не є достатньою для того, щоб зруйнувати владу олігархів, вона може дуже допомогти послабити їхній вплив. Антимонопольне законодавство України потрібно посилити.

Окрім зміцнення верховенства права та конкурентної політики в Україні було б також важливо уникнути помилок минулого, коли економічні реформи використовувалися для надання економічної влади чинним та потенційним олігархам. Першою можливою помилкою було б повторення колишньої хибної приватизаційної політики, коли контроль над виробничими активами передавався олігархам без справді конкурентних аукціонів і в абсолютно непрозорий спосіб.

Важливою потенційною пасткою, якої слід уникнути, є надання олігархам контролю над урядом у процесі випуску державних облігацій. Облігації для відбудови відіграватимуть ключову економічну роль у повоєнній Україні. Ті, хто має кошти або доступ до міжнародних фінансових ринків, можуть придбати великі обсяги облігацій, роблячи уряд залежним від олігархів для фінансування боргу повоєнної реконструкції. Існує чимало можливих способів запобігти отриманню олігархами впливу через процес купівлі повоєнних облігацій, і їх варто ретельно продумати. 

І останнє, але не менш важливе: реформа фінансування політичних партій матиме вирішальне значення. Олігархи використовували свої кошти для підтримки різних політичних партій, забезпечуючи таким чином захист своїх інтересів. Ключовим способом скорочення політичного впливу олігархів є реформа фінансування виборчих кампаній. Україні слід перейняти досвід європейських країн, у яких є правила розподілу державних коштів політичним партіям під час виборчих кампаній.

Фото: REUTERS/Zorana Jevtic